Interviu: Ar savivaldybės gali bendradarbiauti? Žinoma. Bet kaip?

Mindaugo Mikulėno nuotr.

Pastaruoju metu Lietuvoje itin atgijo diskusijos dėl miesto ir žiedinių savivaldybių bendradarbiavimo. Teigiama, kad turėtų būti skatinamos įvairios teritorinės administracinės pertvarkos, nes miesto ir priemiesčių gyventojai aktyviai naudojasi viešųjų paslaugų infrastruktūra, o gyventojų pajamų mokestis patenka į kitos savivaldybės biudžetą. Šie savivaldybių bendradarbiavimo klausimai buvo nagrinėjami Vytauto Didžiojo universiteto (VDU) mokslininkų grupės (projekto vadovė: doc. dr. Jurga Bučaitė-Vilkė, doc. dr.  Aistė Lazauskienė, dr. Arvydas Mikalauskas, dokt. Vaida Leščiauskaitė ir doc. dr. Remigijus Civinskas) beveik dvejus metus vykdytame tyrime „Savivaldybių bendradarbiavimas teikiant viešąsias paslaugas: tinklinės valdysenos galimybės ir viešojo intereso dilema Lietuvoje“ (Nr. S-MIP-17-3), finansuojamas Lietuvos mokslo tarybos lėšomis). Tyrimu siekta išanalizuoti įvairias tarpsavivaldybines bendradarbiavimo formas, turimų savivaldybių resursų konsolidacijos galimybes teikiant viešąsias paslaugas gyventojams.

Kalbiname projekto grupės tyrėją, Viešojo administravimo katedros docentę dr. Aistę Lazauskienę.

Pradžioje paprastas klausimas – kaip manote, kodėl apkritai savivaldybės siekia bendradarbiavimo? Kokių jos gali turėti tikslų?

Bendradarbiaudamos savivaldybės siekia spręsti problemas pasinaudojant masto ekonomija ir suteikti geresnę paslaugų kokybę. Bendradarbiavimą skatina bendras tikslas (kaip spręsti problemą ir  tikimasi teigiamų rezultatų), institucinis kontekstas (apimantis ir įstatyminę bazę) bei ypatingos išorinės aplinkybės ar veiksniai. Savivaldybių bendradarbiavimui svarbus teritorinis kontekstas, geografinis faktorius, žiedinių savivaldybių aspektai (sprendžiama naudos persiliejimo arba paslaugų „zuikiavimo“ problema). Kai kurių užsienio autorių nuomone, organizacijos „profilis“ (savivaldybių politikai ir administratoriai bei kiti veikėjai), sėkminga ankstesnio bendradarbiavimo istorija taip pat gali būti laikomos pakankamai reikšmingomis paskatomis inicijuojant tolimesnius bendrus projektus. Kaip parodė tyrimas, vietos gyventojai, bendruomenės gali paskatinti savivaldybes ieškoti sprendimų, atrandant kooperavimosi ir bendradarbiavimo strategijas. Vis dėlto Lietuvoje dažnesnės paskatos „iš viršaus“, inicijuotos per apskrityse veikiančias regioninės plėtros tarybas. Apskritai manyčiau, kad savivaldybių bendradarbiavimas, t. y. politinis ir administracinis ar socialinis – ekonominis reiškinys, yra daugialypis ir kompleksiškas.

Ar galite pakomentuoti, kaip savivaldybių bendradarbiavimas vyksta kitose Europos šalyse? Kiek šie procesai matomi ir Lietuvos atveju?

Užsienio valstybėse, ypač tose, kur savivaldybės  nėra didelės, bendradarbiavimas vyksta plačiais mastais. Reikia pastebėti, kad egzistuoja įvairios bendradarbiavimo formos. Pavyzdžiui, Islandijoje egzistuoja trys institucinės savivaldybių bendradarbiavimo formos: savivaldybių asociacijos, tarpsavivaldybiniai kontraktai, bendros savivaldybių įmonės.  Svarbiausia forma laikytina savivaldybių asociacijos. Čia savivaldybės susijungusios dažnai regiono pagrindu, turi atstovų tarybą, paprastai atstovaujančią visas dalyvaujančias savivaldybes. Pagrindinės šių darinių veiklos sritys: socialinės paslaugos, pradinių klasių specialistų konsultacijos, pradinės mokyklos, ugniagesių komandos, viešasis transportas, muziejai, regioniniai turizmo centrai. Kita paplitusi bendradarbiavimo forma – tarpsavivaldybiniai susitarimai ar kontraktai. Čia savivaldybės sudaro bendras sutartis dėl paslaugų teikimo.  Įprastai paslaugų teikėja yra apie viena didelė savivaldybė,  teikianti paslaugas vienai ar kelioms  mažesnėms kaimyninėms savivaldybėms. Mažiau paplitusi forma – savivaldybių akcinės bendrovės. Pavyzdžiui, mums artimoje Čekijoje labiausia bendradarbiaujama teikiant transporto, atliekų tvarkymo ir pradinių mokyklų paslaugas. Šias ir kitas paslaugas bendrai vykdo kelios savivaldybės susibūrusios į „mikroregionus“. Arba tarkime priešingi pavyzdžiai. Nors Ispanija ir Portugalija yra ganėtinai panašios šalys dėl savo praeities ir administracinės kultūros, savivaldybių bendradarbiavimas čia gerokai skiriasi. Abiejų šalių savivaldybių bendradarbiavimo vaidmuo rodo priešingas alternatyvas: Portugalijoje bendradarbiavimas vertinamas kaip strateginis pasirinkimas, o Ispanijos valdžia mano, kad toks sprendimas yra pasenęs. Ispanijos valdžios institucijos bando kontroliuoti savivaldybių asociacijas ir net sumažinti jų skaičių (nenuostabu – ten veikia 8000 savivaldybių ir maždaug 1000 savivaldybių asociacijų, skirtų bendroms paslaugoms teikti, kur kiekviena savivaldybės gali priklausyti kelioms asociacijoms). Tuo tarpu Portugalijos atveju viena esminių paskatų, lėmusių savivaldybių bendradarbiavimą buvo Europos Sąjungos finansavimo mechanizmai. Jis  buvo savanoriškas, tačiau,  nesijungimo atveju būtų apribotos galimybės gauti ES finansavimą. Taigi čia svarbus buvo ES vaidmuo. Beje, kaip ir Lietuvoje. Mūsų savivaldybės buvo priverstos jungtis bendroms veikloms kuriant atliekų tvarkymo centrus apskrityse.

Gal galite plačiau pakomentuoti dėl priverstinio savivaldybių bendradarbiavimo. Ar priverstinis bendradarbiavimas nulemtas ES ir Lietuvos centrinės valdžios pasiteisino?

Kaip minėta atliekų tvarkymo sistemos reforma– regioninių atliekų tvarkymo centrų įkūrimas – buvo esminis žingsnis savivaldybių priverstiniam bendradarbiavimui. Siekiant įvykdyti ES reikalavimus ir sukurti modernią atliekų tvarkymo sistemą Lietuvoje, atliekų tvarkymas buvo pradėtas vykdyti remiantis regioniniu principu. 2000–2006 m. Lietuvoje įsteigta 10 regioninių atliekų tvarkymo centrų, taip siekta užtikrinti atliekų tvarkymo užduočių vykdymą ir, efektyviai panaudojant ES paramą, organizuoti regioninių atliekų tvarkymo sistemų sukūrimą. Savivaldybės įkūrė centrus perleisdamos jiems didesnę arba mažesnę dalį funkcijų, susijusių su valdymo sritimi. Mūsų tyrimas parodė, kad savivaldybių „priverstinis“ bendradarbiavimas šioje srityje iš esmės pasiteisino, tačiau yra ir problemų. Įstatymai numatė tik pareigą kooperuotis ir apibrėžė bendrus komunalinių atliekų tvarkymo principus. Tuo tarpu konkrečius mechanizmus (modelius) pasirinko pačios savivaldybės, t. y. jos nusistatė atliekų tvarkymo modelį. Taigi tvarkymo centrams suteiktos skirtingos organizavimo funkcijos. Kiekvienas iš dešimties centrų perskirstė funkcijas skirtingai. Apskritai šioje srityje bendradarbiavimo teikiamos naudos ypač išryškėja, įvertinus ribotas pavienės savivaldybės veiklos galimybes, todėl bendradarbiavimo veiksmingumą ypač pabrėžė mažesnius išteklius turinčios savivaldybės.

Gal savivaldybių bendradarbiavimui įtakos turėjo praeitis? Juk sovietmečiu daugelis paslaugų buvo vykdomos centralizuotai, o kada prasidėjo decentralizacija? 

Taip, kaip nustatė mano kolegos savivaldybių bendradarbiavimas laikytinas vandentvarkos ir šilumos ūkio pertvarkų, vykusių 1995 – 2003 m., pasekmė.  Šilumos, karšto vandens tiekimas ilgą laiką buvo centro valdžios atsakomybė. Nuo 1991 m. nemažai daliai Lietuvos gyventojų šilumą teikė „Lietuvos valstybinė energetikos sistema“. Ši įmonė valdė centralizuotą sistemą, kuriai priklausė beveik visos savivaldybių miestų šilumos gamybos ir teikimo įmonės. 1997 m. sistema buvo decentralizuojama: gamybos ir tiekimo procesai perleisti septynioms teritorinėms įmonėms ir kartu sudaryta galimybė savivaldybėms reorganizacijos metu pačioms perimti šilumos tiekimą iš jų.

Istorinė analizė, atskleidė, kad 1991-2003 m. laikotarpiu savivaldybėms kildavo dvi dilemos : išlaikyti bendradarbiavimą paslaugų teikime ar veikti savarankiškai; Dažniausiai buvo sprendžiama renkantis savarankišką veikimą, tuo tarpu mažesnė dalis, savivaldybių, rinkosi tolimesnio bendradarbiavimo modelį per bendras įmones. Šilumos gamybos sektoriuje bendradarbiavo 15 savivaldybių, o geriamo vandens tiekime ir nuotekų šalinime 13 savivaldybių. Taigi Lietuvos valstybei decentralizuojant vandentvarkos ir šilumos gamybos bei teikimo paslaugas buvo sukurtos bendros savivaldybių įmonės. Reikia pastebėti, kad prieš maždaug dvidešimt metų susikurtas bendradarbiavimo mechanizmas pakankamai sėkmingai veikia iki šių dienų.

Tomo Andrijausko nuotrauka

Koks savivaldybių bendradarbiavimo mastas Lietuvoje dabar? Kiek įkurta bendrų įmonių?

Lietuvos savivaldybės yra sukūrusios 16 bendrų įmonių. Tai 2016 m. sudarė 5,9 procentus visų savivaldybių kontroliuojamųjų įmonių Tai pat kai kurias paslaugas savivaldybės teikė ir per 30 bendrai kontroliuojamų (arba dalininkės teisėmis) viešųjų įstaigų (iš viso veikė 548; tai sudaro 5,48 proc. visų įstaigų). Kita vertus, nustatyta, kad nemažai paslaugų savivaldybės teikia sutartiniais pagrindais arba bendradarbiavimas yra numatytas įstatymo. Be to reikia pažymėti, kad dalis savivaldybių bendradarbiavimo yra sunkiai empiriškai apčiuopiamos nustatant bendradarbiavimo faktus paslaugų teikimo srityse. Pavyzdžiui, bendrai veikdamos savivaldybės kartais sprendimus derina neoficialių susitarimų pagrindu. Savivaldybės dažnai bendradarbiauja ir kultūros, švietimo projektuose. Sąlyginai bendradarbiavimo faktu galima laikyti vienoje savivaldybėje gyvenančius moksleivių mokslus kitos savivaldybės mokykloje, kai sukurta vidaus viešųjų paslaugų rinka ir finansavimo būdas vartotojo krepšelio principu motyvuoja bendradarbiauti.

Girdime apie žiedinių savivaldybių problemas.  Ar rajono teritorijų prijungimas prie miesto savivaldybės yra išeitis? Galbūt yra kitų būdū spręsti paslaugų teikimo problemas? Galbūt išgelbėtų bendradarbiavimas?

Būtent bendradarbiavimas leistų savivaldybėms tai spręsti. Kaip jau minėjau,  daugelis užsienio valstybių yra pasirinkusios ne savivaldybių jungimo (amalgamacijos), bet  bendrų paslaugų teikimo modelius, t.y. bendradarbiavimą. Tai gali būti alternatyva jungimui. Iš tikrųjų, dabartinė Lietuvos situacija rodo, kad kai kitose savivaldybėse gyventojų mažėja, tai žiedinėse savivaldybėse jų skaičius auga. Gyventojai keliasi iš miestų į priemiesčius arba atsikelia iš ekonominį nuosmukį patiriančių savivaldybių. Iš pradžių, kaip rodo daugelis empirinių studijų, urbanizacija sukuria prielaidų naujai viešajai infrastruktūrai pavyzdžiui, vandens ir nuotekų, atsirasti. Be to augant priemiesčių gyventojų skaičiui ir didėjant urbanizacijai reikia papildomų paslaugų, kurios yra susijusios su miestų viešosiomis sistemomis. Kadangi viešosios sistemos yra integruotos į miesto infrastruktūros tinklus ar paslaugų sistemas, neišvengiamas bent minimalaus lygio bendradarbiavimas tarp savivaldybių. Be to, priemiesčių gyventojai dažnai patys aktyviai naudojasi miesto savivaldybės teikiamomis paslaugomis (transporto, gatvių infrastruktūros, kultūros ir pramogų, švietimo, kitomis paslaugomis), o tai sukelia socialinių ir politinių įtampų (dažniausiai kaštų padengimo klausimu ar nauda vienos ar kitos savivaldybės gyventojams). Kita vertus, priemiesčių savivaldybės turi žemės sklypų, kurie gali „masinti“ miestų savivaldybes plėsti paslaugas ar pritraukti investicijų . Vis  dėlto mūsų tyrimui pasirinkti paslaugų atvejai (Kauno miesto ir Kauno rajono savivaldybių  kultūrinio turizmo (VšĮ „Kauno tvirtovės parkas“) paslaugos ir Klaipėdos regiono viešasis transportas) demonstruoja savanoriškas savivaldybių iniciatyvas, kurios vertinamos kaip efektyvi resursų konsolidacijos alternatyva. Ypač sėkminga Klaipėdos viešojo transporto sistema, apjungianti kelias savivaldybes, užtikrinanti aukštą paslaugų kokybę gyventojams.

O gal vis dėlto būtina savivaldos tinklo pertrvarka?

Skatinant įvairius savivaldybių bendradarbiavimo modelius ar savivaldybių teritorinių ribų pertvarkas, reformų organizatoriai ir iniciatoriai turėtų realiai įvertinti tokių reformų poveikį tiek išlaikant subalansuotą savivaldą, tiek ir gyventojų gyvenimo kokybei ar paslaugų pasiekiamumui. Kitų šalių patirtis ir tyrimai rodo, kad teritorinės savivaldybių ribų keitimo reformos įgyvendinamos tik tada, kai numatomi savivaldybių bendradarbiavimo mechanizmai ir susijungimai nepakenkia savivaldybės finansinei padėčiai.

Kaip manote, koks gyventojų, vietos bendruomenių  vaidmuo? Ar savivaldybių bendradarbiavimas turi galimybių įtraukti gyventojų nuomonę? Ar galime rasti demokratinės valdysenos bruožų, tokių kaip aktyvus įsitraukimas, atskaitomybė ar skaidrumas?

Tyrimo metu surinkti duomenys rodo, kad  aukštas tarpusavio pasitikėjimas, efektyvi komunikacija ir abipusis interesų suvokimas leidžia pasiekti masto ekonomijos, teikiamų paslaugų kokybės rezultatų ir siejama su viešojo intereso įgyvendinimu. Tačiau kita vertus, vietos bendruomenės įsitraukimas į savivaldybių bendradarbiavimą menkai apibrėžtas. Kiekybinių duomenų analizės,  rodo, kad prielaida dėl aktyvaus vietos bendruomenės interesų dalyvavimo nepasitvirtina. Savivaldos institucijos menkai susirūpinusios tiesioginio demokratinio dalyvavimo trūkumu savivaldybių bendradarbiavime.

Kaip galima įvertinti bendradarbiavimo naudą?

Tyrimas rodo, kad savivaldybių bendradarbiavimo naudų spektras gali būti labai įvairus: nuo nuostolių vengimo arba apskritai galimybės išgyventi iki optimalių sprendimų, leidžiančių taupyti kaštus ir įgalinančių veiksmingai spręsti opias ekonomines, socialines, administravimo problemas. Tiesa, bendradarbiavimo naudas dažnai sudėtinga tiksliai išmatuoti, be to, tai brangu. Savivaldybių bendradarbiavimo naudos yra tiesiogiai susijusios su savivaldybių tikslais, ištekliais, kaštais, skiriamais bendradarbiavimui užtikrinti, taip pat įvairių objektyvių, savivaldybes charakterizuojančių ir jų veikimo galimybes lemiančių išorinių sąlygų bei subjektyvių rezultatų vertinimų – ir pačios savivaldybės, ir jos partnerių. Lietuvos atvejo analizė atskleidžia, kad savivaldybių bendradarbiavimas yra laikomas neišnaudotu potencialu tobulinant viešųjų paslaugų teikimą. Tiesa, priklausomai nuo konkrečios viešosios paslaugos jis vertintinas nevienodai: pozityvių rezultatų iš tarpusavio bendradarbiavimo mažiausiai įžvelgiama „kietosiose“ paslaugų srityse (šilumos, vandens ūkis), reikalaujančiose sujungti savivaldybių infrastruktūras arba jų valdymą. Bendradarbiavimui ypač aktualus naudos abipusiškumo faktorius, lemiantis ir tai, kad naudų sklaida apsiriboja bendradarbiaujančių savivaldybių teritorija. Bendradarbiavimu labiau pasitikima, jis labiau vertinamas „minkštosiose“ srityse, tokiose kaip turizmas, švietimas, socialinė sritis. Tačiau tokių ryšių naudą ir poveikius apčiuopti bene sunkiausia, ypač – išmatuoti juos objektyviais matais.  Bene labiausiai pastebima nauda, kuri kyla ne iš tiesioginių tikslų, o atsiranda kaip juos lydintis efektas, yra savivaldybių darbuotojų mokymasis iš kolegų, dalinimasis patirtimi. Tai atskleidė tiek kiekybinis, tiek kokybinis tyrimas.

Ką konkretaus galėtumėt rekomenduoti dėl savivaldybių bendradarbiavimo Lietuvoje?

Galėtume išskirti keletą rekomendacijų, ypač dėl savivaldybių bendradarbiavimo sveikatos, vandentvarkos paslaugų srityse.  Rekomenduotume tęsti inicijuotas Sveikatos priežiūros paslaugų pertvarkos reformas skatinant savivaldybių bendradarbiavimą. Būtų svarbu sukurti savivaldybių pajėgumus konsoliduojantį mechanizmą, kuris apimtų tiek įstatymo privalomai įpareigojančias, tiek  skatinančias priemones. Esminiai veiksniai šiose pertvarkose būtų susiję su pakankamų finansinių paskatų numatymu bei ministerijos ir pavaldžių įstaigų įsitraukimu į pertvarkos procesų koordinavimą. Kita vertus, prie inicijuojant reformas reikėtų suburti palaikančias koalicijas į kurias įsitrauktų savivaldybės. Kalbant apie vandentvarką, rekomenduojame integruoti miestų ir žiedinių savivaldybių vandentvarkos įmones. Tyrimas atskleidė, kad toks bendradarbiavimas jau vykdomas bendrų įmonių (veiksmingesnis mechanizmas) arba sutartinių susitarimų pagrindu. Tokiam bendradarbiavimui kyla natūralus poreikis dėl priemiesčių urbanizacijos, mokių vartotojų, integralių ar lengvai integruojamų tinklų.